Der Kläger ist beihilfeberechtigter Versorgungsempfänger. Im November 2005 beantragte
er Beihilfe zu den Aufwendungen für die Behandlung durch einen Heilpraktiker.
Die Beklagte erkannte lediglich einen Teilbetrag als beihilfefähig an, wobei sie bei den
einzelnen Positionen jeweils nur den Mindestsatz des im April 1985 veröffentlichten
Gebührenverzeichnisses für Heilpraktiker und nur falls niedriger den Schwellenwert
nach der Gebührenordnung für Ärzte zugrunde legte. Widerspruch und Klage blieben
ohne Erfolg. Das Berufungsgericht hat die Beklagte zur Neubescheidung verpflichtet
und zur Begründung ausgeführt:

2

Die übergangsweise noch anwendbaren Beihilfevorschriften sähen eine Begrenzung
der Höhe beihilfefähiger Heilpraktikerleistungen vor, die zumindest teilweise gegen
höherrangiges Recht verstoße. Soweit der Dienstherr im Wege statischer Verweisung
seit langem unverändert an den Mindestsatz des Gebührenverzeichnisses für Heilpraktiker
aus dem Jahr 1985 anknüpfe, werde er seiner Fürsorgepflicht nicht gerecht.
Zwar stehe dem Dienstherrn bei der Konkretisierung der Fürsorgepflicht ein weiter
Gestaltungsspielraum zu, doch dürfe dieser Gestaltungsspielraum nicht mit inhaltlicher
Beliebigkeit verwechselt werden. Belange wie Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und
Verwaltungsvereinfachung müssten sich stets am Fürsorgegrundsatz messen lassen
und seien mit ihm abzuwägen. Im Ergebnis dürfe die Fürsorge, auch soweit ihr verfassungsrechtlich
geschützter Kern noch nicht betroffen sei, nicht unverhältnismäßig und
mit unzumutbaren Folgen hintangestellt werden.

3

Diesen Anforderungen werde § 5 Abs. 1 Satz 3 BhV nicht in vollem Umfang gerecht.
Die Angemessenheit werde darin auf den Mindestsatz des im April 1985 geltenden
Gebührenverzeichnisses für Heilpraktiker ohne ersichtliche Ausnahmemöglichkeit und
ohne jede Anpassung an die allgemeine Preisentwicklung begrenzt. Für ärztliche Leistungen
sei anerkannt, dass die Beihilfe nach den tatsächlich entstehenden Kosten zu
bemessen sei. Zwar möge es bei Heilpraktikern Gründe geben, von diesem Grundsatz
abzuweichen. Doch müssten auch bei ihnen im Grundsatz die zivilrechtlich fehlerfrei
abgerechneten Kosten, die der Beamte realistischerweise aufwenden müsse, um die
Behandlung tatsächlich zu erlangen, Ausgangspunkt der Bewertung der Angemessenheit
bleiben. Es spreche nichts dafür, dass Heilpraktikerleistungen im Jahr 2005
üblicherweise noch zu den Mindestbedingungen des Jahres 1985 zu erlangen gewesen
seien. Dabei sei zu berücksichtigen, dass das Gebührenverzeichnis kein normatives
Regelungswerk sei, das auf einem Gestaltungs- und Abwägungsvorgang beruhe,
sondern eine auf der Grundlage von Umfragen rein empirisch gewonnene Datensammlung.
Deshalb verbiete sich die Annahme, dass der Mindestbetrag in realistischer
Weise auch nur die durchschnittliche Vergütung erfasse. Überdies sei die nach
den Vorschriften maßgebliche Untergrenze inzwischen völlig veraltet. Indem der
Dienstherr auch 20 Jahre danach noch hieran festhalte, verfehle er den tatsächlichen
Gebührenrahmen und gehe von einem realitätsfernen Ansatz aus. Irgendwelche Belange
des Dienstherrn, die diese Begrenzung rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich.
Problematisch im Hinblick auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn sei ferner,
dass die maßgebliche Regelung keine Abweichungsmöglichkeit für besonders schwierige
oder zeitaufwendige Verfahren eröffne. Denn wenn der Heilpraktiker rechtlich in
der Lage sei, solche Gesichtspunkte bei der Gebührenhöhe zu berücksichtigen, müsse
auch der Dienstherr dies abwägend in Rechnung stellen. Vor diesem Hintergrund
sei die Begrenzung der Beihilfefähigkeit auf den Mindestbetrag nach dem Gebührenverzeichnis
für Heilpraktiker unanwendbar. Bei der Neubescheidung des Klägers werde
die Beklagte zu prüfen haben, ob die mit dem Beihilfeantrag geltend gemachten
Aufwendungen bei vergleichbaren Leistungen über dem Schwellenwert der Gebührenordnung
für Ärzte lägen; in diesem Falle stehe der Beklagten auch unterhalb dieser
Grenze noch ein Spielraum zu, die Aufwendungen als nicht mehr angemessen einzustufen
und für die Beihilfe von einem entsprechend niedrigeren Betrag auszugehen.

4

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision der Beklagten, mit der sie die Verletzung
materiellen Rechts rügt.

5

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 14. Mai 2008 aufzuheben und
die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
Köln vom 21. Februar 2007 zurückzuweisen.

6

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

7

Die Revision der Beklagten ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat sie zu Recht
verpflichtet, über den Beihilfeantrag des Klägers erneut zu entscheiden.

8

Rechtsgrundlage für den Beihilfeanspruch des Klägers ist § 5 Abs. 1 der bis zum Inkrafttreten
der Beihilfeverordnung des Bundes übergangsweise weiterhin anwendbaren
Beihilfevorschriften (BhV) in der Fassung der 28. Änderungsverwaltungsvorschrift
vom 30. Januar 2004 (GMBl S. 379, vgl. Urteile vom 28. Mai 2008 - BVerwG 2 C
24.07 - Buchholz 232 § 79 BBG Nr. 126 und vom 26. August 2009 - BVerwG 2 C
62.08 - zur Veröffentlichung bestimmt). Danach sind Aufwendungen beihilfefähig,
wenn sie dem Grunde nach notwendig, der Höhe nach angemessen sind und die Beihilfefähigkeit
nicht ausdrücklich ausgeschlossen ist. Nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 BhV
sind aus Anlass einer Krankheit die Aufwendungen für Leistungen eines Heilpraktikers
beihilfefähig. Nach § 5 Abs. 1 Satz 3 BhV sind Aufwendungen für Leistungen eines
Heilpraktikers angemessen bis zur Höhe des Mindestsatzes des im April 1985 geltenden
Gebührenverzeichnisses für Heilpraktiker, jedoch höchstens bis zum Schwellenwert
des Gebührenrahmens der Gebührenordnung für Ärzte bei vergleichbaren Leistungen.

9

Die Begrenzung der Angemessenheit der Aufwendungen auf die Höhe des Mindestsatzes
des im April 1985 geltenden Gebührenverzeichnisses für Heilpraktiker ist mit
Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar und daher unwirksam.

10

Der Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebietet, wesentlich Gleiches gleich zu
behandeln, stellt es dem Normgeber aber frei, aufgrund autonomer Wertungen Differenzierungsmerkmale
auszuwählen, an die er eine Gleichoder Ungleichbehandlung
anknüpft. Dabei hat er grundsätzlich einen weiten Gestaltungsspielraum, wenn die
Ungleichbehandlung nicht an ein personenbezogenes, d.h. von den Betroffenen gar
nicht oder nur schwer beeinflussbares Merkmal, sondern an Lebenssachverhalte anknüpft
oder von freiwilligen Entscheidungen der Betroffenen abhängt (vgl. zum Ganzen
Urteil vom 28. April 2005 - BVerwG 2 C 1.04 - BVerwGE 123, 308 mit
Nachweisen zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts; vgl. auch Urteil
vom 25. Oktober 2007 - BVerwG 2 C 16.06 - Buchholz 237.3 § 71b BrLBG Nr. 1).

11

Solange der Gesetzgeber am gegenwärtig praktizierten „Mischsystem“ aus privat finanzierter
Vorsorge und ergänzender Beihilfe festhält, ist der allgemeine Gleichheitssatz
dann verletzt, wenn eine bestimmte Regelung die im Beihilfensystem angelegte
Sachgesetzlichkeit ohne zureichenden Grund verlässt (vgl. BVerfG, Beschluss vom
11. Februar 1992 - 1 BvL 29/87 - BVerfGE 85, 238 ). Durch Leistungseinschränkungen
und Leistungsausschlüsse darf sich der Vorschriftengeber innerhalb
des geltenden Beihilfensystems nicht zu seiner grundsätzlichen Entscheidung in Widerspruch
setzen, Beihilfe zu gewähren, soweit sie dem Grunde nach notwendig und
der Höhe nach angemessen ist (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BhV). Da es sich bei der Begrenzung
der Beihilfefähigkeit durch Leistungsausschlüsse und Leistungsbeschränkungen
um eine Einschränkung dieses Grundsatzes handelt, bedarf ein Ausschluss oder eine
Begrenzung in materieller Hinsicht einer inneren, den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1
GG standhaltenden Rechtfertigung und in formeller Hinsicht einer ausdrücklichen
Rechtsgrundlage (vgl. Urteile vom 18. Februar 2009 – BverwG 2 C 23.08 - IÖD 2009,
174 und vom 28. Mai 2009 - BVerwG 2 C 28.08 -NVwZ-RR 2009, 730).

12

Der Begriff der Angemessenheit ist für das Beihilferecht nicht allgemein definiert, sondern
lediglich für einzelne Fallgruppen konkretisiert. Er erschließt sich aus der Verpflichtung
des Dienstherrn, anlassbezogen Beihilfe im Rahmen des medizinisch Gebotenen
zu gewähren (vgl. Urteil vom 22. Januar 2009 - BVerwG 2 C 129.07 - NVwZ-RR
2009, 609). So beurteilt sich die Angemessenheit bei der Behandlung durch Ärzte
ausschließlich nach dem Gebührenrahmen der maßgebenden ärztlichen Gebührenordnung.
Für die Entscheidung, ob nach den Maßstäben des Beihilferechts Aufwendungen
für ärztliche Leistungen angemessen sind, ist die Auslegung des ärztlichen
Gebührenrechts durch die Zivilgerichte maßgebend (vgl. Urteile vom 28. Oktober 2004
- BVerwG 2 C 34.03 - Buchholz 270 § 5 BhV Nr. 15 und vom 20. März 2008 - BVerwG
2 C 19.06 - Buchholz 270 § 5 BhV Nr. 18). Ist der Beamte vom Zivilgericht rechtskräftig
zur Begleichung der Honorarforderung eines Arztes verurteilt worden, ist die Vergütung
regelmäßig angemessen im Sinne des Beihilferechts (Urteil vom 25. November
2004 - BVerwG 2 C 30.03 - Buchholz 270 § 5 BhV Nr. 16). Ist eine Entscheidung im
ordentlichen Rechtsweg nicht ergangen, hat der Dienstherr zu prüfen, ob die vom Arzt
geltend gemachten Ansprüche nach materiellem Recht begründet sind (Urteil vom 20.
März 2008 a.a.O.). Aufwendungen für ärztliche oder zahnärztliche Leistungen, deren
Berechnung auf einer zweifelhaften Auslegung der einschlägigen Gebührenordnung
beruht, sind beihilferechtlich schon dann als angemessen anzusehen, wenn der vom
Arzt u.a. in Rechnung gestellte Betrag bei objektiver Betrachtung einer zumindest vertretbaren
Auslegung der Gebührenordnung entspricht und der beihilfepflichtige
Dienstherr nicht für rechtzeitige Klarheit über seine Auslegung gesorgt hat (vgl. Urteile
vom 17. Februar 1994 - BVerwG 2 C 10.92 - BVerwGE 95, 117 und - BVerwG 2 C
25.92 - Buchholz 270 § 5 BhV Nr. 6; vom 21. September 1995 - BVerwG 2 C 37.94 -
Buchholz 270 § 5 BhV Nr. 11 und vom 30. Mai 1996 - BVerwG 2 C 10.95 - Buchholz
270 § 5 BhV Nr. 12).

13

Hat der Dienstherr in Anwendung des geltenden Beihilferechts die Frage der Notwendigkeit
einer Behandlung (oder eines Arzneimittels usw.) rechtmäßig verneint, sind
Aufwendungen selbst dann nicht beihilfefähig, wenn die aufgewandten Kosten angemessen
sind (vgl. Urteil vom 28. Mai 2008 – BverwG 2 C 24.07 - Buchholz 232 § 79
BBG Nr. 126). Wird die Frage der Notwendigkeit dagegen bejaht, hat der Beamte im
Grundsatz Anspruch auf Beihilfe. Auch wenn eine lückenlose Erstattung aller Kosten
in Krankheitsfällen nicht geboten ist (vgl. Urteil vom 20. März 2008 - BVerwG 2 C
49.07 - BVerwGE 131, 20 = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 5 GG Nr. 94 m.w.N.),
muss eine medizinisch gebotene Leistung für den Beamten auch tatsächlich finanziell
zugänglich sein.

14

Sofern die medizinischen Voraussetzungen vorliegen, ist nach den Beihilfevorschriften
auch die Behandlung durch Heilpraktiker als notwendig anzusehen (§ 6 Abs. 1 Nr. 1
Satz 1 BhV). Mit dieser Entscheidung unvereinbar ist eine Begrenzung der Beihilfefähigkeit
auf den Mindestsatz des im April 1985 geltenden Gebührenverzeichnisses für
Heilpraktiker. Für diese in § 5 Abs. 1 Satz 3 BhV vorgesehene Begrenzung fehlt es an
einer inneren Rechtfertigung. Die Regelung begrenzt die Beihilfe zu den dem Beamten
entstandenen Aufwendungen in einer Weise, die mit der grundsätzlichen Entscheidung,
Leistungen von Heilpraktikern als beihilfefähig anzuerkennen, in Widerspruch
steht. Die Festlegung der Angemessenheit findet dort ihre Grenze, wo die
grundsätzliche Entscheidung des Dienstherrn konterkariert wird, auch zu Aufwendungen
für Leistungen der Heilpraktiker Beihilfe zu leisten.

15

Dem Berufungsgericht ist darin beizupflichten, auch bei Heilpraktikern müssten im
Grundsatz die zivilrechtlich fehlerfrei abgerechneten Kosten, die der Beamte realistischerweise
aufzuwenden habe, um die Behandlung tatsächlich zu erlangen, Ausgangspunkt
der Bewertung der Angemessenheit bleiben. Nach den Feststellungen
des Berufungsgerichts spricht nichts dafür, dass Heilpraktikerleistungen im Jahr 2005
üblicherweise noch zu den Mindestbedingungen des Jahres 1985 zu erlangen gewesen
waren. Dabei sei zu berücksichtigen, dass das Gebührenverzeichnis kein normatives
Regelungswerk sei, das auf einem Gestaltungs- und Abwägungsvorgang beruhe,
sondern eine auf der Grundlage von Umfragen rein empirisch gewonnene Datensammlung.
Deshalb verbiete sich die Annahme, dass der Mindestbetrag in realistischer
Weise auch nur die durchschnittliche Vergütung erfasse. Die Beklagte greift diese
Feststellungen und Wertungen nicht an, sondern begründet die Regelung letztlich
damit, Behandlungen durch Heilpraktiker seien eigentlich nicht notwendig, weil eine
ausreichende medizinische Versorgung der Beamten bereits durch ärztliche Leistungen
sichergestellt sei. Eine so begründete Begrenzung der Angemessenheit auf einen
Betrag, zu dem Leistungen eines Heilpraktikers praktisch nicht angeboten werden, ist
von Überlegungen geleitet, die zu § 6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 BhV im Widerspruch stehen.
Die Begrenzung schließt - was die Beklagte sogar einräumt und als Lenkungsziel und
beabsichtigten Steuerungseffekt bezeichnet - die Heilpraktiker von der Behandlung
erkrankter Beamter und ihrer berücksichtigungsfähigen Angehörigen de facto aus.

16

Will der Dienstherr auch für Heilpraktikerleistungen die Angemessenheit festlegen, so
hat er mangels einer für die Gebühren der Heilpraktiker geltenden normativen Regelung
zu berücksichtigen, welche Aufwendungen durch die Inanspruchnahme heilpraktischer
Leistungen Beamten regelmäßig entstehen. Dabei hat er auch, ähnlich wie die
Gebührenordnungen für Ärzte dies vorsehen, durch Rahmenbeträge zu berücksichtigen,
dass Kosten nach Art, Schwierigkeit und Intensität der Behandlung variieren
können. Lassen sich brauchbare Anhaltspunkte nicht finden, wird eine Anlehnung an
die ärztlichen Gebührenordnungen in Betracht zu ziehen sein. Das Berufungsgericht
hat den Schwellenwert des Gebührenrahmens der Gebührenordnung für Ärzte als
Obergrenze für vergleichbare Leistung der Heilpraktiker angesehen. Dieser von den
Parteien nicht angegriffene Ansatz ist rechtlich nicht zu beanstanden. Angesichts der
typischen Unterschiede in der Ausbildung der Ärzte und der Heilpraktiker darf sich der
Vorschriftengeber an dem Leitbild orientieren, dass Aufwendungen für die Behandlung
durch einen Heilpraktiker regelmäßig nicht in gleicher Höhe angemessen sind wie
Aufwendungen für eine ärztliche Behandlung. Die Beklagte wird deshalb bei ihrer
Neubescheidung zwar am Schwellenwert des Gebührenrahmens der Gebührenordnung
für Ärzte als Obergrenze festhalten dürfen, aber den bisherigen Mindestsatz
durch einen nach oben erweiterten Entgeltrahmen ersetzen müssen.

17

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Herbert                                 Groepper                                       Thomsen

                 Dr. Burmeister                          Dr. Maidowski